发展潜力背后粤港澳大湾区如何可持续发展

2月18日，《粤港澳大湾区发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》)正式出台。《规划纲要》从规划背景、总体要求、空间布局等十一个方面，回应各方期待和诉求的同时，对未来近20年粤港澳大湾区的建设发展进行了总体部署，指明了区域未来经济、社会、生态、制度等诸多领域努力的方向。

根据规划，粤港澳大湾区包括香港、澳门、广州、深圳等珠三角九市在内，整体区位优势显著、自然环境得天独厚，作为中国改革开放最前沿，长期以来是中国市场化程度和国际化水平最高、私营经济活力最强、创新驱动发展全国领先的重要区域之一。据统计，该区域以不到全国1%的土地面积、5%的人口创造了全国约12%的GDP。不仅如此，粤港澳大湾区毗邻中国新近成立的全国最大全域性自贸区——海南自贸区，而且是国家“一带一路”倡议中建设21世纪海上丝绸之路战略的重要区域性节点，《规划纲要》特别就该区域如何为“一带一路”建设提供有力支撑进行了规划部署，在中国未来整体国家战略中的重要性不言而喻。作为继美国纽约湾区、旧金山湾区、日本东京湾区之后，即将崛起的又一具有世界影响力的湾区，粤港澳大湾区无疑将对全球产业格局调整、包括资本、技术、人才等资源要素流动及世界城市群的分布都将产生深远影响，未来发展空间和潜力极具想象力。

一般认为，世界三大湾区经济普遍经历了包括港口经济、工业经济、服务经济和创新经济四个发展阶段。当前，粤港澳大湾区正处于由港口经济、工业经济发展阶段向服务经济、创新经济发展阶段迈进的过程中。可以说，建设粤港澳大湾区，不是简单的区域一体化战略和对外开放战略的合并、升级版，而是决策者在改革开放四十年的新起点上，在经济发展模式转型、内外联动进一步扩大开放、全面深化改革过程中，以更高起点、更高标准、更广视野所提出的一项极富远见、胆识和魄力的历史使命。

从2015年《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中相关概念的首次提出，到2016被写入国家“十三五”规划再到2017年被写入《政府工作报告》并进一步上升为国家战略，至如今《规划纲要》的正式出台，仅用了短短不到四年时间。整体历时之短、推进节奏之快，从国家到地方响应的积极性和支持力度之大，实属罕见。

总体而言，《规划纲要》对粤港澳大湾区高起点、高标准、高规格的定位符合各方预期，但后续相关政策措施出台的频率和力度或将是空前的;对此，从《规划纲要》提及的高频词和建设目标关键时间节点，可见一斑。

一方面，《规划纲要》多次提及“合作”、“创新”、“科技”、“金融”、“市场”、“人才”和“改革”，多次使用“世界级”、“全球影响力”、“先行先试”等表述[1]，例如建设世界级城市群、世界级机场群、世界级旅游目的地，以深圳、东莞为核心在珠江东岸打造具有全球影响力和竞争力的电子信息等世界级先进制造业产业集群等，以及包括加快制度创新和在技术移民、跨境资金管理、人民币跨境使用、资本项目可兑换等方面的先行先试。

另一方面，规划建设目标总体时间紧、任务重，相关投资密度和建设进度不容低估。《规划纲要》在对粤港澳大湾区规划发展目标的表述中，提到两个重要的时间点：2022年和2035年，大致分别对应近期和远期目标。我们预计，近期将主要以基础设施投资、产业结构调整、生态建设保护为主，尤其是重大工程项目的建设规模和建设进度或将得到优先保障;远期，随着要素的持续流入、资源优化再配置的效用逐渐显现，政策红利的逐渐释放，整体建设将更加聚焦内生发展动力的培育、产业格局的调整、制度与规则的完善以及区域内部协同整合等效用的发挥和提升。

《规划纲要》的正式出台，标志着新一轮国内区域发展资源竞争的序幕已经开启，未来国内区域和城市群之间既有经济发展水平、规模的格局和座次将被打破，得以重塑。与要素流向转变、资源重新配置、技术创新变革、区域发展格局重塑相伴随的，是未来区域间在投资机会、产业集聚、行业发展、商业模式、盈利能力的变迁。鉴于粤港澳大湾区在经济规模、产业基础、市场化水平、资源环境、对外开放度、可持续发展潜力等诸多方面的显著优势和巨大潜力，我们不得忽视该区域可能产生的强大“虹吸效应”对未来其他区域经济、社会资源要素流向的显著调整和重新配置，包括资本、劳动力、技术创新、制度变革红利等对中长期经济增长至关重要的因素，将在全国范围内得到重新配置，由此带来消费、投资、公共服务、企业发展机会等在区域分布上的此消彼长、兴衰更迭。

我们认为，粤港澳大湾区有望在国内率先实现发展动能的转换、产业结构的升级和长期绿色可持续发展。根据《规划纲要》，粤港澳大湾区的战略定位为充满活力的世界级城市群、具有全球影响力的国际科技创新中心、“一带一路”建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区、宜居宜业宜游的优质生活圈。《规划纲要》提出粤港澳大湾区要建设内地与港澳深度合作示范区，不断探索协调协同发展新模式，深化珠三角九市与港澳全面务实合作，促进人员、物资、资金、信息便捷有序流动，构建开放型融合发展的区域协同创新共同体、共建高水平的协同创新平台等目标任务。伴随着后续要素流入，尤其是区域内部包括基础设施、资源要素、制度规则的互联互通，将有力推动区域内整体资源配置效率的显著提升和包括范围经济、规模经济、协同效应的充分发挥;此外，通过全面提升对外开放水平、制度创新与改革红利等诸多因素，也将有力推动粤港澳大湾区中长期经济可持续增长和繁荣。

事实上，近年来，国内多个区域发展规划都不同程度上提出了创新驱动发展的理念，但与粤港澳大湾区“建设具有全球影响力的国际科技创新中心”之定位处于同一层级、具有相当影响力且未来可能相互间构成一定竞争关系的，或许只有提出要“建设具有全球影响力的科技创新中心”的上海。相较而言，雄安新区和北京市相关定位分别为建设“全国创新驱动发展引领区”和“全国科技创新中心”。可以说，国家战略定位上的区别，一定程度有助于缓减区域间未来可能形成的同质化、无序竞争。

我们认为，未来10-20年，粤港澳大湾区有望全面超越长三角、京津冀，成为中国面积最大、人口最多、市场化水平最高、创新研发能力最强、国际化程度最高、经济最具活力的最重要国家战略发展区域;与此同时，从国家到粤港澳三方在宏观顶层设计、制度创新、对外开放、产业发展和企业支持等方面一系列重磅、区域内独享的重磅政策优惠措施，在密度、力度、广度和优先级等方面或将都是空前和首屈一指的，未来想象空间巨大。这既是湾区自身拥有的区位优势、要素禀赋、发展基础决定的，也是粤港澳大湾区在国家总体战略规划部署中的重要地位决定的，是大势所趋。

当然，我们必须认识到，粤港澳大湾区建设蕴含巨大发展机遇和发展空间潜力的背后，所面临的诸多方面挑战或许也是空前的。

首先，最大的挑战可能来自于《规划纲要》所提出的宏大而繁重的建设目标任务与未来建设能力、建设进度以及政策实际成效间可能出现的差距，加之产业结构调整可能出现的相对滞后，粤港澳三地不同制度法律规则框架下协同效应发挥所面临的现实约束，以及对国际优质资源要素的吸引力和凝聚力提升不足等，都需要引起足够的重视。

例如，除了建设具有全球影响力的国际科技创新中心之战略定位，《规划纲要》还提出粤港澳大湾区要建设包括具有重要影响力的国际交通物流枢纽和国际文化交往中心、制造业创新中心和企业技术中心、大数据中心、国际化城市新中心、新型国际贸易中心、国际高端航运服务中心、全球研发中心、区域医疗联合体和区域性医疗中心，在香港建设亚太区国际法律及争议解决服务中心、内地企业的资本运作中心及企业财资中心、大湾区绿色金融中心、区域知识产权贸易中心以及包括物流及供应链管理应用技术、纺织及成衣、资讯及通信技术、汽车零部件、纳米及先进材料等在内的五大研发中心，强化香港国际资产管理中心及风险管理中心功能，将香港发展成为大湾区高新技术产业融资中心，在澳门建设世界旅游休闲中心、葡语国家人民币清算中心、文化交流中心、食品集散中心以及中国与葡语国家青年创新创业交流中心等。

对此，2月21日由粤港澳三地共同举办的《粤港澳大湾区发展规划纲要》宣讲会上，粤港澳大湾区建设领导小组办公室林念修副主任也表示，粤港澳大湾区建设涉及一国、两制、三个关税区、三种货币，无论是国际、国内都没有可资借鉴的经验，是一项具有开创性、探索性的事业，头绪多、任务重、难度大。中国与全球化智库(CCG)发布的一份报告指出，尽管与国际著名湾区相比，粤港澳大湾区港口集群优势领先、国际化综合枢纽地位明显，但依然面临包括人才聚集力相对较弱，创新平台载体数量较少，大湾区人才国际化程度偏低，国际竞争力不强，科技创新投入强度和产出不高，产业结构亟待升级等诸多挑战，而这些挑战任何一项都难以在短期内一蹴而就或者毕其功于一役，在短期建设目标既定和各方高期待背景下，压力和挑战不容忽视。

其次，尽管国家层面在各区域战略规划制定过程中，对不同区域发展定位进行了错位竞争的考虑，但客观而言，经济资源要素、政策红利等在既有不同层级、区块划分、目标定位的区域发展战略间难免出现一定程度竞争的事实，可能引致粤港澳大湾区未来实际发展和政策效果不及预期的风险，并成为影响战略定位和最终目标实现的主要诱因。回顾过去二十年，从国家层面的西部大开发、东北振兴战略、中部崛起战略、长江经济带，到省市层面的川渝经济区、中原城市群、北京城市副中心、天津滨海新区、西咸新区等，一系列高规格、高定位的区域发展战略层出不穷的背后，是部分规划最终落实和发展结果不尽如人意甚至远低于预期的现实。尽管造成这一局面与区位、自然条件、要素禀赋、产业基础、资金和劳动力要素流动、政策力度等诸多方面因素密切相关，但相关风险和教训不得不引起重视，引以为鉴。

再次，尽管粤港澳大湾区未来在产业升级、城市结构变迁、扩大开放和辐射带动周边区域发展等方面，或将表现出与世界其他成熟湾区的一些共性，从而可以有相关国际上的成功经验进行学习借鉴;粤港澳大湾区自身的独特性，尤其是湾区内“一国两制”的特殊性，境内外经济发展水平、市场环境、商业模式、人员流动、法律法规等诸多领域的巨大现实差异，又使得所面临的挑战可能也是史无前例的。在没有现成可参照的成熟经验背景下，走一条不同于世界其他湾区的发展路径或将成为必然。

总之，建设粤港澳大湾区，是中国实施“一带一路”国家战略、推动经济高质量发展、促进全面对外开放和构建新型区域合作与一体化发展进程中的重要探索。粤港澳大湾区自身得天独厚的区位优势、要素禀赋和发展基础，与高起点、高层次、高标准的战略定位和目标任务，共同决定了该区域未来发展的无限潜力，而各方的智慧、耐心、胆识和魄力，将成为我们把握机遇、克服挑战并最终走向成功的关键。

(作者系经济观察报宏观经济研究院特约研究员，经济学博士。本文仅代表个人观点)

[1] 其中，《规划纲要》累计提及“合作”168次、“创新”134次、“科技”72次、“金融”62次、“市场”41次、“人才”39次、“改革”31次，累计“世界级”10次、“全球影响力”3次、“先行先试”4次等。

关键词： 粤港澳大湾区